서울행정법원 제14부가 국토교통부의 영업정지 6개월 처분 가운데 공동수급체 구성원 1개사에 대한 부분을 취소했다. 재판부는 건설산업기본법 제82조 제2항 제5호의 부실시공 제재를 부실시공이 이루어진 구간별·공종별 공사의 시공에 실제로 참여한 건설사업자로 한정했다(2026년 5월 14일 선고, 2025구합56085). 공동도급에 지분으로만 참여한 면허 보유 업체의 제재 범위를 가른 1심 판단이다.
사고 하나에 공동수급체 4개사 전원 영업정지
대한전문건설신문 보도에 따르면 사건은 서해안 우회도로 건설공사에서 비롯됐다. 공공 발주자는 4개사로 구성된 공동수급체와 도급계약을 맺었다. 지분율은 대표사가 55.6퍼센트, 나머지 세 곳이 각각 22.2퍼센트, 11.1퍼센트, 11.1퍼센트였다. 실제 시공은 대표사가 주도했다.
대표사는 교량의 제작·설치 공사를 하도급했다. 하도급 업체가 공사를 수행하던 중 거더가 연쇄로 무너져 근로자 1명이 숨지고 5명이 다쳤다. 국토교통부는 사고조사위원회의 조사결과보고서를 근거로 부실시공에 해당한다고 판단하고, 공동수급체를 구성한 4개사 모두에게 영업정지 6개월 처분을 내렸다.
지분 11.1퍼센트를 보유한 A사가 처분 취소 소송을 냈다. A사는 지분율에 따라 자금을 출자하고 수익을 정산했을 뿐, 사고가 난 공사의 시공에는 관여하지 않았다고 주장했다.
재판부 “실제 시공한 구간·공종이 기준”
재판부는 A사의 주장을 받아들였다. 건설산업기본법 제82조 제2항 제5호는 제재 사유를 ‘고의나 과실로 건설공사를 부실하게 시공한 경우’로 규정한다. 재판부는 이 문언과 법의 입법목적에 비추어, 영업정지 등 제재처분은 부실시공이 이루어진 구간별·공종별 공사의 시공에 실제로 참여한 건설사업자에게만 할 수 있다고 판단했다. 하도급이 있으면 수급인과 하수급인이 여기에 포함된다.
재판부는 계약상 책임과 행정상 제재 책임도 구분했다. 공동수급체 구성원이 계약이행이나 손해배상, 하자담보책임을 함께 진다고 해서 건설산업기본법상 영업정지 책임까지 지는 것은 아니라고 밝혔다.
재판부는 국토교통부 예규도 근거로 들었다. 「공동도급 공사에 대한 제재처분시 업무처리요령」(국토교통부예규 제277호)은 조사관청이 관련 법령과 계약내용, 공동수급체 간 약정내용, 발주자 의견, 사고 경위와 책임 소재를 조사해 실제 책임이 있는 건설업자를 파악하도록 규정한다. 구성원 전원을 일률적으로 제재 대상으로 본다면 이 절차가 무의미해진다는 것이 재판부의 지적이다.
처분 수위도 문제 삼았다. 재판부는 실제 시공에 참여한 구성원이라도 부실시공에 관여한 정도와 지분율을 고려해 처분해야 한다고 봤다. 4개사에 똑같이 영업정지 6개월을 부과한 것은 비례원칙에 어긋난다는 판단이다.
제재 근거는 법 제82조, 구성원별 배분은 예규가 정한다
부실시공 제재의 근거 조항은 건설산업기본법 제82조 제2항이다. 이 조항은 국토교통부장관이 1년 이내의 기간을 정해 영업정지를 명하거나, 영업정지를 갈음해 위반한 공사 도급금액의 100분의 30 이하 과징금을 부과할 수 있도록 규정한다. 부실시공(제5호)이면 과징금 상한이 5억원이다. 부실시공이 하도급 단계에서 생기면 하도급받은 건설사업자와 수급인이 함께 처분 대상이 된다.
처분의 세부 기준은 법이 직접 정하지 않는다. 제84조는 영업정지 기간과 과징금 금액 등을 대통령령에 위임한다. 시행령 제80조 제1항은 그 기준을 별표 6 ‘영업정지 및 과징금의 부과기준’에 두었다. 공동도급 공사에서 구성원별로 처분을 어떻게 나눌지는 앞서 본 예규가 정한다.
| 구분 | 근거 | 내용 |
|---|---|---|
| 제재 종류 | 건설산업기본법 제82조 제2항 | 1년 이내 영업정지 또는 이를 갈음한 과징금 |
| 부실시공 과징금 상한 | 같은 항 제5호 | 5억원 |
| 세부 처분기준 | 법 제84조 → 시행령 제80조 제1항 → 별표 6 | 위반 종류·정도별 영업정지 기간과 과징금 금액 |
| 공동도급 영업정지 | 국토교통부예규 제277호 | 책임 있는 구성원 각자에게 같은 기간을 부과 |
| 공동도급 과징금·과태료 | 국토교통부예규 제277호 | 협정서 지분율대로 배분, 지분율이 없으면 공평 배분 |
예규는 영업정지와 과징금을 다르게 다룬다. 영업정지는 성격상 나눌 수 없는 처분이므로 책임 있는 구성원 각자에게 같은 기간을 부과한다. 과징금과 과태료는 공동수급협정서에 지분율이 있으면 그대로 배분하고, 지분율이 없으면 책임 있는 구성원끼리 공평하게 나눈다. 이번 판결은 그 전제인 ‘책임 있는 구성원’의 범위를 실제 시공 참여 여부로 좁혔다.
공동도급에 들어가는 면허 업체의 점검 지점
이번 판결은 1심 판단이다. 그래도 처분 실무에서 다툴 지점은 분명해졌다. 공동수급체에 이름을 올렸다는 사실만으로 부실시공 제재가 성립하지는 않는다. 쟁점은 사고가 난 구간과 공종을 누가 시공했느냐로 옮겨간다.
그래서 공동수급표준협정서의 이행 방식과 실제 시공 분담을 기록으로 남기는 일이 중요해졌다. 공동이행방식인지 분담이행방식인지, 각 구성원이 어느 구간과 공종을 맡았는지, 현장에 인력과 장비를 누가 투입했는지가 나중에 처분 상대방을 가르는 자료가 된다. 기술인력 배치 기록도 같은 역할을 한다.
건설산업기본법 제86조는 국토교통부장관이 영업정지나 과징금 부과, 등록말소를 하려면 청문을 하도록 규정한다. 예규는 구성원 2인 이상에게 책임이 있으면 조사와 청문을 조사관청이 한꺼번에 처리하도록 정한다. 조사관청은 대표사를 관할하는 시·도다. 시공에 참여하지 않았다는 자료는 소송보다 이 청문 단계에서 먼저 내놓는 편이 빠르다.
기간도 길게 잡아야 한다. 제84조의2 제1호는 부실시공 제재의 제척기간을 해당 공사의 하자담보책임기간 종료일부터 10년으로 정한다. 다른 위반은 대체로 위반행위 종료일부터 5년이다. 몇 해 전 참여한 공동도급 공사가 뒤늦게 처분으로 돌아올 수 있다.
영업정지는 면허를 멈추는 처분이다. 그 기간에는 신규 수주와 입찰이 막힌다. 제85조의3 제1항에 따라 처분 내용은 공고되고, 같은 조 제2항은 국토교통부장관이 그 내용을 금융기관과 신용정보기관에 제공할 수 있도록 한다. 제20조 제1호는 영업정지 기간 중인 건설사업자의 건설업 양도를 금지한다. 다만 같은 조 단서는 제17조 제4항 후단에 따라 건설업을 양도해야 하는 경우를 예외로 둔다. 처분 한 건이 수주와 자금 조달, 면허 양도에 동시에 영향을 미친다.
행정사사무소하랑의 관점 — 이 판결에서 실무가 가져갈 것은 승소 결론이 아니라 입증 구조다. 국토교통부는 사고조사위원회 보고서를 근거로 공동수급체 전원을 한 묶음으로 처분했고, 법원은 구성원마다 실제 시공에 참여했는지를 따져야 한다고 봤다. 뒤집어 말하면 시공에 참여하지 않았다는 사실은 처분받은 쪽이 자료로 입증해야 한다. 공동도급은 혼자 감당하기 어려운 공사에 들어가 실적을 쌓는 통로다. 다만 지분만 넣고 현장에서 빠져 있으면, 사고가 났을 때 그 사실을 증명할 부담이 본인에게 돌아온다. 협정서와 시공 분담 기록, 현장 투입 자료는 계약 단계에서 정리해 두는 편이 안전하다. 등록기준 관리와 마찬가지로, 평소 갖춰 둔 서류가 처분 단계에서 그대로 방어 자료가 된다.
자주 묻는 질문
공동도급에 지분으로만 참여해도 영업정지를 받나요?
서울행정법원은 부실시공을 이유로 한 영업정지는 부실시공이 이루어진 구간별·공종별 공사의 시공에 실제로 참여한 건설사업자에게만 할 수 있다고 판단했습니다. 공동수급체 구성원이라는 사실만으로는 처분 대상이 되지 않는다는 취지입니다. 다만 1심 판단이고, 실제 시공에 참여했는지는 협정서와 현장 자료로 가려집니다.
공동수급체에 부과되는 과징금은 어떻게 나뉘나요?
국토교통부예규 제277호는 과징금과 과태료를 공동수급협정서의 지분율대로 배분해 부과하도록 정합니다. 지분율이 적혀 있지 않으면 책임 있는 구성원끼리 공평하게 나눕니다. 영업정지는 다릅니다. 성격상 나눌 수 없는 처분이어서 책임 있는 구성원 각자에게 같은 기간을 부과합니다.
처분 사전통지를 받으면 무엇부터 준비해야 하나요?
건설산업기본법 제86조에 따라 영업정지와 과징금 부과, 등록말소 전에는 청문이 열립니다. 공동수급협정서와 시공 분담 내역, 현장 인력·장비 투입 자료처럼 어느 구간과 공종을 누가 시공했는지 보여주는 자료를 먼저 정리하는 것이 좋습니다. 조사와 청문은 대표사를 관할하는 시·도가 한꺼번에 처리하므로, 대응 창구도 그곳으로 잡습니다.
정리
공동도급 공사에서 사고가 나면 국토교통부는 구성원 전원을 처분 대상으로 삼아 왔다. 서울행정법원은 그 범위를 실제 시공에 참여한 업체로 좁혔고, 참여한 구성원 사이에서도 관여 정도와 지분율에 따른 처분을 요구했다. 공동도급에 들어가는 면허 업체라면 협정서의 이행 방식과 시공 분담을 계약 단계에서 문서로 남기는 것이 첫 대응이다. 처분 통지를 받았거나 공동도급 참여를 앞두고 확인이 필요하면 사전 진단과 상담으로 짚어 볼 수 있다. 등록기준 관리는 등록기준 실태조사 정리를 함께 참고하면 된다.